2023年2月，接受南方周末記者采訪時，時任全國人大常委會法工委辦公室主任孫鎮(zhèn)平（現(xiàn)任全國人大常委會法工委副主任）表示，基層立法聯(lián)系點覆蓋區(qū)域由最初的東南沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、城市地區(qū)逐漸向邊疆少數(shù)民族地區(qū)、東北產(chǎn)糧地區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)擴(kuò)展延伸，覆蓋人口也在逐步增加，“推動了人民有序參與到國家立法過程中，豐富了全過程人民民主的生動實踐?！?/div>
有居民畫了幅漫畫，后來被貼在基層立法聯(lián)系點展示廳墻上：一側(cè)是街道的標(biāo)志性建筑廣播大廈，另一側(cè)是人民大會堂，中間畫了座彩虹橋，一只鴿子嘴里叼著封信。
2024年3月4日，梁穎燕說，“基層群眾對立法的意見建議，可以通過聯(lián)系點，直接帶到最高立法機(jī)關(guān)?！?/div>
被招募為第一批信息員后，上海康明律師事務(wù)所主任吳新慧對此有了切身體會。
2015年9月，虹橋街道基層立法聯(lián)系點第一次收到全國人大通知，征詢對反家庭暴力法（草案）的意見。當(dāng)時吳新慧正在代理一起案件，一位九十多歲的癱瘓老人被女兒毆打。吳新慧據(jù)此提出，老年人也應(yīng)納入反家暴法保護(hù)的對象，建議增加保護(hù)老人不受家暴的法律條文。
法律頒布后，經(jīng)過比對，這條建議被采納列入法條。
在此之前，立法機(jī)關(guān)并非沒有征求意見的途徑。
中國法學(xué)會立法學(xué)研究會常務(wù)副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授馮玉軍告訴南方周末記者，無論是在省級還是中央層面，“對于應(yīng)不應(yīng)該制定，怎樣制定，什么時候出臺某部法律”，立法時都會在體制內(nèi)層層向下征求意見。
但在三江縣人大常委會副主任邱陽軍看來，一些政府部門日常工作較多，而且擔(dān)心“萬一說不好，觸碰紅線”，會出現(xiàn)“沒有意見”的情況，而老百姓與政府部門不同，“有什么就說什么”。
當(dāng)然，設(shè)立基層立法聯(lián)系點后，想充分傾聽民意也不是一蹴而就的事。
2015年5月和11月，廣東省江門市江海區(qū)人大常委會先后成為江門市人大常委會、廣東省人大常委會的基層立法聯(lián)系點。2020年7月，江海區(qū)人大常委會又被確定為全國人大常委會法工委基層立法聯(lián)系點。
聯(lián)系點工作人員李艷華告訴南方周末記者，工作剛起步時，因人大常委會辦公地設(shè)在機(jī)關(guān)大院，“老百姓沒地方發(fā)表意見”。而在人大微信公眾號發(fā)布征求意見的通知，一般只有幾十個閱讀量，反饋的人數(shù)經(jīng)常為零。
通過實踐，她得出結(jié)論，涉及切身利益的法律，群眾參與的積極性更高。因此方案制定尤為重要，需要根據(jù)法律法規(guī)草案或立法項目的特點，確定意見征集的對象、范圍、開展方式等。
在江海區(qū)人大常委會征集對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法（草案）的意見時，討論就很熱烈。參會的農(nóng)民和村干部，在“會場上都要吵起來了”。這部規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的法律，涉及股東成員的資格認(rèn)定。爭論的焦點之一是，不在農(nóng)村生活的農(nóng)村戶籍人口，是否能享受集體經(jīng)濟(jì)分紅。
如今，江?；鶎恿⒎?lián)系點已經(jīng)形成了規(guī)范化的立法意見征集流程。截至2024年2月，這一市級、省級和國家級“三級”立法聯(lián)系點共完成82項立法意見征集任務(wù)，上報1875條意見建議。在已審議通過的64個立法項目中，上報意見建議1204條。
直報保證“原汁原味”
一位參與起草十八屆四中全會《決定》的學(xué)者向南方周末記者回憶，當(dāng)時秉持的重要觀點是“擴(kuò)大立法的民主性，讓立法聯(lián)系人民”，在起草文件時，要求從立法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等角度，列出各地創(chuàng)新舉措。圍繞立法民主性，提出了建立基層立法聯(lián)系點制度。
在地方實踐中，建立基層立法聯(lián)系點的探索，最早可追溯到2002年。
“臨洮的立法聯(lián)系點自設(shè)立以來，一直沒有中斷過”，根據(jù)中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副教授孫龍的考察，2002年甘肅省人大常委會法工委的立法調(diào)研組在行至臨洮縣時，當(dāng)?shù)厝舜蟮墓ぷ魅藛T結(jié)合本地實際情況，就治安管理處罰條例（草案）提出建議。經(jīng)調(diào)研組反饋后，部分內(nèi)容被后來修訂出臺的治安管理處罰法吸納采用。
彼時臨洮縣和所在的定西市都沒有立法權(quán)，但是基層人大的工作人員多次憑借工作經(jīng)驗，對法律草案提出有價值的意見。
孫龍在《基層立法聯(lián)系點制度的起源與歷史演進(jìn)》一文中寫道，在討論如何對臨洮縣人大常委會這些與省級地方立法機(jī)關(guān)保持密切聯(lián)系的基層單位命名時，有工作人員建議借鑒甘肅省和一些地方在20世紀(jì)90年代設(shè)立扶貧工作聯(lián)系點的做法，使用“立法聯(lián)系點”這個名稱。
2002年底，甘肅省人大常委會法工委正式向主任會議建議推行立法聯(lián)系點制度。經(jīng)討論決定，在臨洮縣等5個縣區(qū)掛牌“甘肅省人大常委會地方立法聯(lián)系點”，開展試點工作。
2015年7月，全國人大常委會法工委確定首批基層立法聯(lián)系點時，甘肅省臨洮縣人大常委會被列入。
5年后，全國人大常委會法工委又增設(shè)廣西三江侗族自治縣人大常委會等5家單位為基層立法聯(lián)系點，并增加中國政法大學(xué)為立法聯(lián)系點。
邱陽軍介紹，同三江縣競爭的幾個縣市，“條件都比我們好”。之所以最終入圍，是全國人大常委會法工委領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研后，考慮到當(dāng)?shù)孛褡搴蛥^(qū)位特點。
他解釋，地處桂湘黔三省交界地帶的三江縣，是全國最早成立的侗族自治縣，也是侗族人口最多的自治縣。
三江縣基層立法聯(lián)系點授牌啟動會上，再次溝通了《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯(lián)系點工作規(guī)則》中明確的直報機(jī)制。邱陽軍說，在征集到意見、建議后，抄送一份給柳州市和廣西壯族自治區(qū)人大常委會，但“不是征得同意后才上報，而是直報國家立法機(jī)關(guān)”。抄送的意義只在于，“向領(lǐng)導(dǎo)匯報工作”。而這樣的直報機(jī)制，可以保證把群眾訴求“原汁原味”反饋給國家立法機(jī)關(guān)作研究吸納的參考。
上海市虹橋街道基層立法聯(lián)系點舉行檢察公益訴訟立法首次專題研討會。（《檢察日報》 / 圖）
多聽學(xué)者的，還是多聽群眾的？
在基層立法聯(lián)系點工作近3年后，梁穎燕發(fā)現(xiàn)，“全國人大對各聯(lián)系點征求意見的法律會有差異，根據(jù)區(qū)域特點、資源稟賦等有針對性地開展意見征詢”。
近年來，上海市長寧區(qū)虹橋街道辦事處受委托，先后就增值稅法、金融穩(wěn)定法、關(guān)稅法等開展意見征詢。她認(rèn)為，之所以征求意見集中在金融領(lǐng)域，是覺得“上海是一個金融中心”。
2023年底，虹橋街道辦事處又接到新任務(wù)，對國境衛(wèi)生檢疫法修訂草案征求意見。這讓梁穎燕詫異，但很快又消除了疑惑：轄區(qū)內(nèi)涉外居民區(qū)、國際學(xué)校、外資企業(yè)集聚，還分布著21家駐滬領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，“出入境的人特別多”。
作為首批而且是設(shè)在街道的基層立法聯(lián)系點，虹橋街道有競爭的壓力。
與設(shè)在市一級的立法聯(lián)系點相比，街道能調(diào)動的資源有限。2022年開始，虹橋街道啟動“國滬聯(lián)動”模式，與25個市級基層立法聯(lián)系點合作征求民眾意見。
在征求意見過程中，梁穎燕注意到，群眾的意見更多只是情感上的表達(dá)，更關(guān)心法律能否有效地解決現(xiàn)實問題。而轄區(qū)單位的專家學(xué)者和法律工作者，傾向于文字表述的精確性和法條規(guī)定的可實施性，“提的建議質(zhì)量高一點”。
應(yīng)該更多聽取前者的建議，還是后者？
“天平還是更傾向群眾?！痹谒磥?，全國人大并不缺少專家資源，會組織大量專家座談會。在街道基層，就是要聽到普遍老百姓的想法。
在不少受訪專家看來，基層立法聯(lián)系點是全過程人民民主的重要形式。
清華大學(xué)政治學(xué)系副主任談火生，曾撰文解釋“全過程人民民主”。他認(rèn)為，這包括民主的主體要“全”，必須將“全體人民”都納入民主過程，要特別注重從體制和機(jī)制上解決弱勢群體、邊緣群體參與渠道的問題。
此外，還包括覆蓋的范圍要“全”，從立法、行政到社會生活，從中央、地方到基層，都要建立民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的民主制度。
不僅是在人大工作中，馮玉軍說，全過程人民民主還體現(xiàn)在政府、司法和政協(xié)等工作的方方面面，“社會越來越復(fù)雜，所做的事情也高度專業(yè)化”。他是首批全國政協(xié)參政議政人才庫特聘專家，給政協(xié)工作提過建議。
這樣的認(rèn)知和感受，也體現(xiàn)在2024年全國兩會上。3月3日，十四屆全國人大代表、重慶市九龍坡區(qū)謝家灣教育集團(tuán)總校長劉希婭在個人微信公眾號上撰文談履職感受時便寫道：“對全過程人民民主有了更深刻的理解和領(lǐng)悟。”
“派單”改“點單”
隨著全過程人民民主的提出，全國人大常委會法工委對聯(lián)系點工作有了進(jìn)一步的要求，“由立法中，向立法前和立法后延伸”。
2020年9月，反食品浪費法（草案）尚未公開征求意見，李艷華所在的江門市江海區(qū)基層立法聯(lián)系點，就收到了全國人大常委會法工委派去的制止餐飲浪費調(diào)研任務(wù)。
調(diào)研提綱中列了3個問題：本地區(qū)食品浪費的基本情況，本地區(qū)防止食品浪費的做法、經(jīng)驗和問題，對制止餐飲浪費專項立法工作的意見建議。最終，江?；鶎恿⒎?lián)系點形成了15頁、共七千多字的調(diào)研報告。
在馮玉軍看來，就體制機(jī)制而言，基層立法聯(lián)系點屬于立法制度，但從根本性質(zhì)的角度看，又帶有很強(qiáng)的基層治理和基層民主的屬性。
孫龍也持相近觀點，“立法工作需要貫徹科學(xué)立法、民主立法和依法立法三項原則”，建設(shè)基層立法聯(lián)系點，“更主要是貫徹民主立法這個原則”。
2022年，“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點”被寫進(jìn)中共二十大報告，具體章節(jié)便是安排在“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”板塊，而不是在“堅持全面依法治國，推進(jìn)法治中國建設(shè)”的板塊中。
直到此時，“基層立法聯(lián)系點”都還是僅出現(xiàn)在黨內(nèi)文件中。
2023年，修改后的立法法明確了“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實際需要設(shè)立基層立法聯(lián)系點”。馮玉軍認(rèn)為，寫進(jìn)法律有助于基層立法聯(lián)系點的合法化和規(guī)范化。
經(jīng)過近10年發(fā)展，眾多基層立法聯(lián)系點目前面臨一個共性的問題，“如何讓基層群眾對國家立法工作一直保持新鮮感，有很高的參與熱情？”
李艷華對此深有感觸，全國人大常委會曾下發(fā)外國國家豁免法意見征集任務(wù)，參與者寥寥，找到中山大學(xué)的學(xué)者才提出了二十多條建議。
三江縣的做法是，在當(dāng)?shù)氐貥?biāo)性廣場，將經(jīng)過比對被采納的意見建議和意見建議提出者照片張貼在宣傳欄，以鼓勵大家的積極性。邱陽軍認(rèn)識的一個人，就拉著朋友到廣場看他提出的建議，“我有這水平的喔”。
全國人大也一改以往做法，從“派單”改為由各地“點單”。
2024年年初，全國人大常委會將立法計劃發(fā)給基層立法聯(lián)系點，由各地根據(jù)實際情況自行選擇。在邱陽軍看來，這將更有針對性，“真真切切地調(diào)動老百姓參與立法工作”。
多位受訪者表示，目前全國人大常委會并未對各地上報意見建議和采納數(shù)量進(jìn)行考核。
用邱陽軍的話說，在三江縣這個更靠近末梢的地方，更大的作用是踐行全過程人民民主，“而不是陷入數(shù)字上的競爭”。
據(jù)他介紹，三江縣編制了《基層立法聯(lián)系點中長期發(fā)展規(guī)劃》。下一步，當(dāng)?shù)貙⒗^續(xù)為桂湘黔六縣少數(shù)民族群眾表達(dá)訴求和反映社情民意搭建平臺。同時拓展區(qū)域協(xié)同工作內(nèi)容，在服務(wù)國家立法的基礎(chǔ)上，將協(xié)同內(nèi)容拓展到人大監(jiān)督、普法執(zhí)法、基層治理等事項，將區(qū)域協(xié)同立法與區(qū)域發(fā)展同部署、同推進(jìn)。
在邱陽軍看來，基層立法聯(lián)系點的觸角，伸到了像三江縣這樣的地方基層，打通了貫徹全過程人民民主的“最后一公里”。
