備案審查制度是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度。地方各級(jí)人大常委會(huì)的備案審查工作是其中重要組成部分。
2023年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定表決通過(guò)，其中明確規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查制度和能力建設(shè)，依法開(kāi)展備案審查工作。
近年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)備案審查工作取得哪些成效？如何進(jìn)一步推動(dòng)備案審查工作，努力實(shí)現(xiàn)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”？
4月1日，由全國(guó)人大常委會(huì)法工委主辦的備案審查工作座談會(huì)暨備案審查工作培訓(xùn)班舉行。會(huì)上，多地人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人介紹了備案審查工作經(jīng)驗(yàn)做法。
上下銜接，整體聯(lián)動(dòng)
2023年的一天，一份“提醒函”被送到甘肅省某部門(mén)。
該部門(mén)此前負(fù)責(zé)起草的某地方性法規(guī)主要內(nèi)容與新修訂的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法密切相關(guān)。但該部門(mén)沒(méi)有及時(shí)審查其與上位法新內(nèi)容是否一致。
“以往，法律修改后，地方性法規(guī)相應(yīng)的清理工作往往不及時(shí)，一些與上位法不一致的規(guī)定仍會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)存在?！备拭C省人大常委會(huì)法工委主任李高協(xié)介紹，甘肅探索建立地方性法規(guī)動(dòng)態(tài)清理制度，專(zhuān)門(mén)制定辦法，規(guī)定法律、行政法規(guī)自公布之日起，相關(guān)地方性法規(guī)的起草或者實(shí)施部門(mén)（單位）應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定清理方案，啟動(dòng)清理工作。
為確保地方性法規(guī)動(dòng)態(tài)清理制度落地落實(shí)，甘肅省人大常委會(huì)還建立了動(dòng)態(tài)清理提醒制度，由省人大常委會(huì)法工委確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，通過(guò)口頭提醒、書(shū)面函提醒等方式，督促相關(guān)部門(mén)（單位）及時(shí)開(kāi)展清理工作。
本屆甘肅省人大常委會(huì)履職以來(lái)，對(duì)5件地方性法規(guī)進(jìn)行了動(dòng)態(tài)清理，發(fā)出書(shū)面提醒函2份。
除了強(qiáng)化地方性法規(guī)清理，各地人大常委會(huì)還積極與全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)配合銜接，共同維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一。
去年底，廣東省廣州市相關(guān)各區(qū)相繼發(fā)布公告，將全域禁止燃放煙花爆竹，修改為劃定禁止燃放區(qū)域和限制燃放區(qū)域，實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類(lèi)管理。
這一政策的轉(zhuǎn)變，來(lái)自廣州市人大常委會(huì)備案審查工作對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一的維護(hù)和全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)精神的落實(shí)。
此前，廣州市人大常委會(huì)組織召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，對(duì)全市有關(guān)煙花爆竹燃放管理的規(guī)范性文件開(kāi)展專(zhuān)門(mén)、集中審查。審查認(rèn)為，有三個(gè)區(qū)實(shí)行“一刀切”全域“禁放”，雖然有利于安全和環(huán)境保護(hù)，但不符合行政法規(guī)和地方性法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，也不符合行政管理手段和措施與目的相匹配、相符合的比例原則。于是，廣州市人大常委會(huì)及時(shí)將審查意見(jiàn)移送三個(gè)區(qū)的人大常委會(huì)。
去年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委“全面禁止銷(xiāo)售、燃放煙花爆竹與上位法不一致”的備案審查案例公布后，廣州市人大常委會(huì)隨即進(jìn)一步要求相關(guān)各區(qū)盡快修改“一刀切”禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定。很快，廣州各區(qū)“一禁了之”的情況得到改變。
延伸觸角，覆蓋基層
基層備案審查工作一直是備案審查工作的難點(diǎn)痛點(diǎn)。為此，地方各級(jí)人大常委會(huì)積極探索。
2023年9月，浙江省湖州市某鄉(xiāng)人大對(duì)該鄉(xiāng)政府制定的農(nóng)村住房建設(shè)審批及管理辦法進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)“該村有違章建房未處理到位的不收該村建房申請(qǐng)”的規(guī)定限制了守法村民的建房權(quán)利，與上位法相抵觸，遂與鄉(xiāng)政府進(jìn)行了溝通。隨后，鄉(xiāng)政府對(duì)該辦法進(jìn)行修改。
“作為基層治理的‘神經(jīng)末梢’，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道承擔(dān)社區(qū)治理、環(huán)境整治等涉及人民群眾切身利益的具體工作，并且越是基層的文件，規(guī)定越具體，適用越頻繁，影響也越直接。”浙江省人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
2023年，浙江部署開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道規(guī)范性文件備案審查工作，實(shí)現(xiàn)省市縣鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。
“生計(jì)漁船由誰(shuí)來(lái)管理？”“怎樣管既能滿(mǎn)足漁民的生產(chǎn)生活需要，又能保證漁民漁船的海上安全？”浙江省舟山市嵊泗縣菜園鎮(zhèn)規(guī)范性文件備案審查會(huì)議上，人大代表、群眾、鎮(zhèn)政府有關(guān)負(fù)責(zé)人、律師各方對(duì)某文件相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)集中討論研究。
“浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道人大創(chuàng)造性地把備案審查工作同代表工作、基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作等結(jié)合起來(lái)，努力通過(guò)各種渠道和形式傾聽(tīng)群眾意見(jiàn)，破解了工作難題，使備案審查工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道‘立起來(lái)’。”浙江省人大常委會(huì)法工委二級(jí)巡視員、備案審查處處長(zhǎng)劉永華說(shuō)。
在加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道備案審查工作建設(shè)的同時(shí)，許多地方市縣人大常委會(huì)也在不斷提升審查能力。
“縣政府制定的規(guī)范性文件中，有設(shè)定行政處罰的內(nèi)容，這與行政處罰法相關(guān)條款相違背……”
這天，在甘肅省某市，甘肅省人大常委會(huì)法工委正與該市及相關(guān)縣區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人座談，就一些規(guī)范性文件的審查提出指導(dǎo)意見(jiàn)。
“市縣人大常委會(huì)開(kāi)展備案審查，普遍面臨缺機(jī)構(gòu)、缺人員、缺經(jīng)驗(yàn)的問(wèn)題?！崩罡邊f(xié)說(shuō)，甘肅省人大常委會(huì)借助“巡回法庭”理念，帶上專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)，分片區(qū)進(jìn)行“集體會(huì)診”，一起看看規(guī)范性文件有什么問(wèn)題，特別是市縣吃不準(zhǔn)的問(wèn)題，一起研究診斷，通過(guò)上下聯(lián)動(dòng)的方式，共同破解基層備案審查難題。
去年以來(lái)，甘肅省人大常委會(huì)對(duì)32個(gè)縣市區(qū)的103件規(guī)范性文件進(jìn)行巡回指導(dǎo)審查，提出45條指導(dǎo)意見(jiàn)。
廣納民意，數(shù)字賦能
努力使備案審查制度和工作成為踐行全過(guò)程人民民主重大理念的具體形式和制度載體，一直是備案審查工作的應(yīng)有之義。
此前，有群眾向河南省濮陽(yáng)市人大常委會(huì)反映，燃?xì)夤疽罁?jù)市政府相關(guān)意見(jiàn)，強(qiáng)制要求居民住宅由其指定公司超出市場(chǎng)價(jià)格安裝改造不銹鋼波紋軟管、自閉閥、報(bào)警器等燃?xì)庠O(shè)施。群眾認(rèn)為上述意見(jiàn)違背相關(guān)法律，侵犯公民合法權(quán)益，于是向濮陽(yáng)市人大常委會(huì)提出審查建議。
對(duì)此，濮陽(yáng)市人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)召開(kāi)規(guī)范性文件備案審查“聽(tīng)證會(huì)”。
聽(tīng)證會(huì)上，由該意見(jiàn)起草單位某局就文件制定情況、主要內(nèi)容、有關(guān)依據(jù)、實(shí)際執(zhí)行情況等作出介紹。再由群眾代表提出審查理由。其后，市司法局、律師代表、人大常委會(huì)組成人員和人大代表就意見(jiàn)出臺(tái)的必要性、合法性、適當(dāng)性，以及執(zhí)行中有關(guān)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)建議。
在總結(jié)各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上，濮陽(yáng)市人大常委會(huì)法工委現(xiàn)場(chǎng)提出審查意見(jiàn)，建議制定單位予以糾正。參加聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)表態(tài)，將迅速采取整改措施。
“法規(guī)”“規(guī)章”“行政規(guī)范性文件”……點(diǎn)開(kāi)“重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)”，各類(lèi)規(guī)范性文件可以一鍵查詢(xún)。
在網(wǎng)頁(yè)一側(cè)，還有“提出審查建議”按鈕，點(diǎn)擊進(jìn)入，就可直接填寫(xiě)“建議審查的規(guī)范性文件名稱(chēng)”“提起審查建議的事項(xiàng)”等，數(shù)據(jù)庫(kù)與備案審查實(shí)現(xiàn)了功能集成。
推動(dòng)備案審查數(shù)字化建設(shè)，是加強(qiáng)備案審查能力建設(shè)的重要抓手。而省級(jí)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，則是其中的重要內(nèi)容。
全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰介紹，一方面，各級(jí)規(guī)范性文件納入數(shù)據(jù)庫(kù)，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，有的放矢提出審查建議。同時(shí)，這也倒逼制定機(jī)關(guān)更加重視文件制發(fā)管理，從源頭提高規(guī)范性文件質(zhì)量。另一方面，在規(guī)范性文件入庫(kù)的過(guò)程中，各制定機(jī)關(guān)可以先行開(kāi)展自行清理，及時(shí)處置與上位法不一致的文件。
截至今年3月15日，31個(gè)省級(jí)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)全部建成并上線使用。目前，數(shù)據(jù)庫(kù)已收錄地方性法規(guī)、規(guī)章和其他各級(jí)各類(lèi)規(guī)范性文件超過(guò)35萬(wàn)件，入庫(kù)文件覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級(jí)，數(shù)據(jù)持續(xù)動(dòng)態(tài)更新中。（金歆）
