伴隨改革開放而生的開發(fā)區(qū)，天生帶有敢闖敢試的基因。11月16日，江蘇省人大常委會在無錫召開全省開發(fā)區(qū)人大工作推進會。兩年前，這里誕生全國首個地級市人大開發(fā)區(qū)專門委員會，如今開發(fā)區(qū)人大工作實現(xiàn)全覆蓋，諸多做法具有一定的創(chuàng)新性和典型性。

　　持續(xù)推動制度創(chuàng)新，開發(fā)區(qū)人大工作如何干？又由誰來干、怎樣干好？

　　地方人大監(jiān)督在開發(fā)區(qū)不應缺位

　　作為全國興辦開發(fā)區(qū)時間最早、發(fā)展最快、規(guī)模最大、效益最優(yōu)的省份之一，江蘇目前有省級以上開發(fā)區(qū)158家，國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)數(shù)量均居全國第一。省級以上開發(fā)區(qū)創(chuàng)造了全省約50%的地區(qū)生產(chǎn)總值和地方公共預算收入、80%的實際使用外資和進出口總額，集中了90%的1億美元以上工業(yè)外資大項目。“開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟高地、科技高峰，在民主政治建設上理應有更高水平?！比珖_發(fā)區(qū)人大研究會會長黃勝平說。

　　江蘇省在全國較早展開開發(fā)區(qū)人大工作探索。2001年，無錫新區(qū)黨政辦公室增掛無錫新區(qū)人大（政協(xié)）工作聯(lián)絡處牌子，鎮(zhèn)江、南京、南通、揚州、淮安、蘇州等地相繼設立開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)。各地結(jié)合本地實際，探索開發(fā)區(qū)人大工作運作的多種模式，組織開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表依法履職行權，將開展開發(fā)區(qū)人大工作與促進開發(fā)區(qū)各項事業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合起來，為推動開發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、民生改善、社會治理、基層民主作出積極貢獻。

　　今年省人大常委會對全省開發(fā)區(qū)人大工作情況進行專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在當前開發(fā)區(qū)人大工作中還存在一些問題和制約，比如認識還不到位、人員力量薄弱、各地發(fā)展不平衡、開發(fā)區(qū)人大工作尚無明確法律規(guī)定、對開發(fā)區(qū)預決算等經(jīng)濟監(jiān)督乏力等。宿遷市人大發(fā)現(xiàn)，隨著開發(fā)區(qū)功能的增強，財政管理方面預算編制不全面、審查批準不規(guī)范、剛性約束不夠強等問題日趨凸顯，法規(guī)制度不配套和專業(yè)力量缺乏，導致在開發(fā)區(qū)開展常態(tài)化有效監(jiān)督存在難題。

　　“由于開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)不是一級政府，沒有相應的人民代表大會，開發(fā)區(qū)的選民掛靠在原屬行政區(qū)進行人大代表選舉，客觀上造成開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表履職的不充分、不對應。”省人大常委會人代聯(lián)委負責人分析，開發(fā)區(qū)在促進地方經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給地方制度建設帶來一些挑戰(zhàn)。

　　專兼職方式整合力量構(gòu)建新機制

　　近年來，全省各地堅持因地制宜，突出工作重點，圍繞開發(fā)區(qū)人大工作“由誰來干”進行探索，涌現(xiàn)出多種發(fā)展類型。

　　主要工作模式包括，在“區(qū)政合一”管理體制下，依法在行政區(qū)設立人大及其常委會；有的地方人大常委會設置派駐開發(fā)區(qū)的人大工委，作為其派出機構(gòu)，實現(xiàn)人大工作的延伸；有的在開發(fā)區(qū)內(nèi)部設置人大工作聯(lián)絡處等機構(gòu)，服務和組織開發(fā)區(qū)內(nèi)人大代表履職；最為普遍的是，依托托管代管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、人大街道工委開展開發(fā)區(qū)人大工作，江蘇有約90家省級以上開發(fā)區(qū)采用這種模式，占比近六成。

　　2021年，無錫在全國地級市開先河，經(jīng)市委批準，市人代會設立首個人大開發(fā)區(qū)專門委員會；次年，除實行“區(qū)政合一”的新吳區(qū)和沒有省級以上開發(fā)區(qū)的梁溪區(qū)外，所有縣（市、區(qū)）人大均設立開發(fā)區(qū)委員會，并統(tǒng)籌落實人員承擔日常工作?！斑@賦予人大開發(fā)區(qū)委員會設立的法定性、職權的完整性、履職的權威性和監(jiān)督的專業(yè)性?！睙o錫市人大常委會常務副主任徐劼說。

　　開發(fā)區(qū)工作面廣量大，但各地設立的開發(fā)區(qū)人大工作機構(gòu)大多只有一兩人，且多為兼職，能力素質(zhì)相對于人大工作要求來說也有差距，影響了有效履職行權。對此，無錫在各開發(fā)區(qū)均成立人大工作聯(lián)絡委員會，由開發(fā)區(qū)黨工委相關領導或所在地鎮(zhèn)（街）人大組織負責人兼任主任，日常工作由開發(fā)區(qū)黨政辦統(tǒng)籌負責。“采用專兼職方式整合力量，保證工作一線有人干事、有責有權。”徐劼說。

　　“無錫人大的同志們認識到，加強開發(fā)區(qū)人大工作并不簡單是設置人大工作機構(gòu)，而是要實現(xiàn)開發(fā)區(qū)民意表達渠道的全覆蓋、人大履職的全覆蓋。”黃勝平說。

　　發(fā)揮代表作用提高人大履職實效

　　江蘇省其他一些設區(qū)市人大常委會也紛紛結(jié)合各自實際，統(tǒng)籌推進開發(fā)區(qū)人大工作機制建設。比如，在吳中區(qū)試點基礎上，今年蘇州市全面建立開發(fā)區(qū)人大代表聯(lián)席會議制度。常州、揚州、鎮(zhèn)江等地今年也分別進行了全市開發(fā)區(qū)人大工作專題研究。

　　2019年，泰州醫(yī)藥高新區(qū)組織召開縣級以上人大代表聯(lián)席會議，集中聽取討論開發(fā)區(qū)管委會及有關部門工作報告、提出意見建議，對其工作進行監(jiān)督。該開發(fā)區(qū)的市人大代表還在召開人代會期間單獨組成一個代表團，結(jié)合開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況開展審議、提出議案建議?；窗惨查_展了相關嘗試，淮安經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)駐地17名市級人大代表以獨立代表團參加市人代會，代表直接對開發(fā)區(qū)工作開展監(jiān)督，向大會提交議案建議。

　

　　在全省18個已經(jīng)建立代表聯(lián)席會議制度的省級以上開發(fā)區(qū)，如連云港經(jīng)開區(qū)、徐州經(jīng)開區(qū)、蘇州吳中經(jīng)開區(qū)等，設立了由開發(fā)區(qū)內(nèi)各級人大代表組成的聯(lián)席會議，通過召開全體會議聽取審議工作報告、開展執(zhí)法檢查、督辦代表建議等，加強對開發(fā)區(qū)工作監(jiān)督的針對性和有效性。

　　各地著力破解開發(fā)區(qū)監(jiān)督缺位問題。比如，由有管轄權行政區(qū)域的人大常委會聽取和審議關于開發(fā)區(qū)工作的專項工作報告，開發(fā)區(qū)專門委員會全體會議聽取和審議開發(fā)區(qū)國有資產(chǎn)管理情況報告、審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況報告。有的地方組織代表視察調(diào)研、參加執(zhí)法檢查、票選民生實事和跟蹤監(jiān)督等，對開發(fā)區(qū)重大事項及財政預決算、法律法規(guī)執(zhí)行情況等重點工作開展監(jiān)督。這些探索讓人大監(jiān)督更直接有力，有助于提升基層民主和開發(fā)區(qū)治理水平。

　　有的地方在聽取審議財政預決算報告時，將開發(fā)區(qū)計劃單列，讓監(jiān)督更加直接精準。宿遷在全省率先出臺對市屬功能區(qū)預算審查監(jiān)督辦法，把開發(fā)區(qū)預算正式納入人大監(jiān)督范疇，實現(xiàn)對預算的全口徑、全過程監(jiān)督。執(zhí)行中，做到一屆市人大對所有開發(fā)區(qū)預算執(zhí)行和編制情況監(jiān)督全覆蓋，推動市政府將各市屬開發(fā)區(qū)預算調(diào)整方案作為市本級預算調(diào)整方案重要組成部分予以專章報告，并按程序報市人大常委會審查批準。該市人大常委會推動審計部門強化對市屬開發(fā)區(qū)預算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督，今年對該市兩個開發(fā)區(qū)的審計發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行率偏低、決算編制不規(guī)范、財政結(jié)轉(zhuǎn)資金統(tǒng)籌使用不到位等7個問題，涉及財政資金1.34億元。

　　在鎮(zhèn)江新區(qū)，結(jié)合人大代表履職與推動開發(fā)區(qū)發(fā)展的專項評議每年都會舉行。圍繞優(yōu)化營商環(huán)境、助推開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展等主題，開發(fā)區(qū)各級人大代表每年評議4—6家部門和駐區(qū)單位。一般在年底前召開專項述職評議大會，邀請開發(fā)區(qū)黨工委和管委會主要領導、分管被評議部門的開發(fā)區(qū)領導、各級人大代表和部分企業(yè)家參會投票，滿意度測評結(jié)果當場公布并納入年底高質(zhì)量發(fā)展綜合考核，促進部門依法履職、積極履職、有效履職。

　　圍繞人大職權把探索引向深入

　　立足開發(fā)區(qū)開放創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新功能定位，探索順應形勢任務要求、符合開發(fā)區(qū)特點、充分發(fā)揮人大制度優(yōu)勢的開發(fā)區(qū)人大工作機制，是此次全省開發(fā)區(qū)人大工作推進會的出發(fā)點和著力點。

　　各地開發(fā)區(qū)人大工作開展尚不平衡，為此，省人大常委會正制定《關于加強開發(fā)區(qū)人大工作的指導意見》，為各地圍繞依法行使職權強化探索實踐提供指引。

　　指導意見稿對加強新時代開發(fā)區(qū)人大工作的重點舉措和關鍵環(huán)節(jié)作了明確。比如在探索運行模式上，厘清各主體之間的職責界限，明確工作職責；在健全工作機制上，通過建立人大代表聯(lián)席會議制度等，推動開發(fā)區(qū)人大工作破題。另外，還就提高涉及開發(fā)區(qū)立法工作質(zhì)量、加強對開發(fā)區(qū)法律監(jiān)督和工作監(jiān)督、豐富代表活動形式、發(fā)揮人大代表主體作用等作了安排。

　　圍繞持續(xù)加強頂層設計，黃勝平呼吁，江蘇作為全國開發(fā)區(qū)人大工作走在前列的地區(qū)，應在總結(jié)基層經(jīng)驗的基礎上，及早將開發(fā)區(qū)人大立法工作列入議事日程。