3月27日、29日，江蘇、上海、浙江三地人大常委會(huì)陸續(xù)表決通過(guò)《促進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》。作為長(zhǎng)三角區(qū)域一體化制度創(chuàng)新取得的又一重大成果、三地人大常委會(huì)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略的又一重要舉措，三份同步制定、同步通過(guò)的條例將于今年5月1日起同時(shí)施行。

　　更加精準(zhǔn)精細(xì)，達(dá)到區(qū)域立法協(xié)同新高度

　　長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法最早可追溯至2018年。當(dāng)時(shí)為適應(yīng)地區(qū)一體化發(fā)展的新形勢(shì)新要求，長(zhǎng)三角三省一市人大同步作出關(guān)于支持和保障長(zhǎng)三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定，為構(gòu)建長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展的決策、協(xié)調(diào)和執(zhí)行機(jī)制，促成規(guī)劃對(duì)接、戰(zhàn)略協(xié)同、市場(chǎng)統(tǒng)一、生態(tài)共治、民生共享等重大事項(xiàng)提供法治支撐。2020年，滬蘇浙兩省一市人大同步作出關(guān)于促進(jìn)和保障示范區(qū)建設(shè)若干問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱《示范區(qū)決定》），支持示范區(qū)率先探索將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)、從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。近年來(lái)，三省一市還協(xié)同開(kāi)展了長(zhǎng)江流域禁捕、長(zhǎng)江船舶污染防治、鐵路安全管理、居民服務(wù)一卡通等方面的立法。

　　“立法協(xié)同趨于精準(zhǔn)精細(xì)，支持了長(zhǎng)三角一體化發(fā)展制度機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)了區(qū)域法治環(huán)境整體水平提升?！苯K省人大常委會(huì)法工委主任趙建陽(yáng)說(shuō)。

　　這次，滬蘇浙兩省一市聚焦建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)開(kāi)展協(xié)同立法，是長(zhǎng)三角區(qū)域協(xié)同立法取得的最新重大成果。上海市人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、法工委主任閻銳表示，這是繼《示范區(qū)決定》后，三地人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨中央決策部署，以協(xié)同立法服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略的又一重要舉措，也是立法法修改明確區(qū)域協(xié)同立法制度后，三地協(xié)同出臺(tái)的第一部創(chuàng)制性立法。

　　相比于以往，此次協(xié)同立法工作機(jī)制上又有創(chuàng)新?！翱梢哉f(shuō)達(dá)到了目前區(qū)域立法協(xié)同的新高度?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任吳恩玉介紹，創(chuàng)新一方面體現(xiàn)在共同起草、共同調(diào)研、共同修改上，起草階段就力爭(zhēng)確保能夠充分體現(xiàn)各方共識(shí)，統(tǒng)一審議階段聯(lián)合開(kāi)展實(shí)地調(diào)研和專家論證，完全按照一體化模式運(yùn)作，以工作模式的一體化確保法規(guī)內(nèi)容的一致性；另一方面體現(xiàn)在同步審議、同步通過(guò)、同步實(shí)施上，這有利于條例內(nèi)容的一體化落實(shí)、示范區(qū)的一體化發(fā)展。

　　立法是最高層次的制度，是剛性的約束。作為執(zhí)行方代表，上海市發(fā)展改革委副主任、一體化示范區(qū)執(zhí)委會(huì)副主任張忠偉興奮地直言，協(xié)同立法“非常解渴”。他表示，此前《示范區(qū)決定》等頂層設(shè)計(jì)，有效保障了示范區(qū)建設(shè)的改革創(chuàng)新，從中“嘗到了甜頭”“感覺(jué)更有奔頭”。此次立法將示范區(qū)多方面制度創(chuàng)新上升為法條，并為今后創(chuàng)新改革預(yù)留空間，有利于保障和促進(jìn)示范區(qū)建設(shè)向縱深推進(jìn)，加快從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。

　　回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，重點(diǎn)完善跨區(qū)域治理體制機(jī)制

　　示范區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展，探索從區(qū)域項(xiàng)目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，不破行政隸屬、打破行政邊界，需要政府及部門(mén)在示范區(qū)的共同管理、協(xié)同治理方面率先突破、創(chuàng)新機(jī)制。趙建陽(yáng)介紹，在兩省一市政府及各有關(guān)方面推動(dòng)下，目前示范區(qū)跨區(qū)域治理體制機(jī)制已初步形成，但實(shí)踐中也存在一些問(wèn)題，亟需制度回應(yīng)。

　　2021年，滬蘇浙三地人大常委會(huì)對(duì)《示范區(qū)決定》聯(lián)動(dòng)開(kāi)展執(zhí)法檢查，其間發(fā)現(xiàn)，由于示范區(qū)執(zhí)委會(huì)法定職責(zé)尚未細(xì)化，與國(guó)家部委管理機(jī)制尚不匹配，與兩省一市的工作溝通一事一議，在工作機(jī)制等方面尚存在較多問(wèn)題和困難；執(zhí)委會(huì)按照兩省一市政府及有關(guān)部門(mén)授權(quán)行使有關(guān)審批、管理權(quán)限，但缺少法定授權(quán)、委托規(guī)定，一些審批、核準(zhǔn)和管理權(quán)限難以落實(shí)到位；在土地管理、投資管理、財(cái)稅分享等方面，相關(guān)部門(mén)之間還缺乏合作、協(xié)同機(jī)制；等等。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，此次立法的各參與方對(duì)完善示范區(qū)治理體制機(jī)制作了重點(diǎn)研究，通過(guò)總結(jié)幾年來(lái)的探索經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)需求。比如，針對(duì)執(zhí)委會(huì)職責(zé)不夠細(xì)化的問(wèn)題，條例明確了示范區(qū)理事會(huì)的決策平臺(tái)職責(zé)，規(guī)定執(zhí)委會(huì)作為理事會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和示范區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃、制度創(chuàng)新、改革事項(xiàng)、支持政策的研究擬訂和推進(jìn)實(shí)施；負(fù)責(zé)示范區(qū)內(nèi)跨區(qū)域投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)和備案管理；聯(lián)合兩區(qū)一縣人民政府行使示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃（村莊規(guī)劃除外）的審批權(quán)；履行國(guó)家和兩省一市確定的其他職責(zé)。執(zhí)委會(huì)還可以在職權(quán)范圍內(nèi)制定行政規(guī)范性文件。

　　新條例有望讓不同省份行政機(jī)關(guān)的合作協(xié)作機(jī)制更加完善。未來(lái)，各行政機(jī)關(guān)可以就示范區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、項(xiàng)目合作、設(shè)施共建、平臺(tái)互通、信息共享等事項(xiàng)，簽署相關(guān)合作協(xié)議；也可以建立區(qū)域合作機(jī)制，對(duì)示范區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理、城市管理、漁業(yè)漁政等方面的事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)同管理。

　　針對(duì)成本共擔(dān)、財(cái)稅共享等難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，條例作了原則規(guī)定，即支持示范區(qū)探索建立跨區(qū)域投入共擔(dān)、利益共享的財(cái)稅分享機(jī)制和水鄉(xiāng)客廳區(qū)域共同賬管理機(jī)制，探索財(cái)政資金的跨區(qū)域統(tǒng)籌使用。2021年至2023年，兩省一市按相同比例共同出資不少于100億元設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金。蘇州市對(duì)示范區(qū)吳江片區(qū)自2021年起分三年安排50億元支持示范區(qū)建設(shè)。

　　正如閻銳所說(shuō)，這次協(xié)同立法出臺(tái)的條例，是2020年兩省一市作出的《示范區(qū)決定》的升級(jí)版，是在法治軌道上對(duì)示范區(qū)更深層次、更高水平一體化制度創(chuàng)新的引領(lǐng)、保障和推動(dòng)。

　　既鼓勵(lì)先行先試，又為深化改革留出空間

　　長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的試驗(yàn)田，此次立法圍繞先行先試進(jìn)行制度創(chuàng)新，特別是為落實(shí)示范區(qū)總體方案，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管全域”，對(duì)示范區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、土地利用、投資項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)等進(jìn)行了規(guī)范。

　　以土地利用管理為例，立法既突出嚴(yán)格，要求嚴(yán)守“生態(tài)保護(hù)三紅線”，實(shí)施國(guó)土空間分級(jí)分類用途管制，又要求兩省一市優(yōu)先保障示范區(qū)建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)，統(tǒng)籌安排重點(diǎn)項(xiàng)目和重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地指標(biāo)。為優(yōu)化投資審批服務(wù)，條例要求“投資項(xiàng)目一個(gè)庫(kù)”，即兩省一市聯(lián)合制定示范區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)目錄。“執(zhí)委會(huì)與有關(guān)部門(mén)要建立跨區(qū)域投資項(xiàng)目的監(jiān)管銜接工作機(jī)制，優(yōu)化投資審批服務(wù)，加強(qiáng)投資項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案與用地、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。”趙建陽(yáng)說(shuō)。

　　本著創(chuàng)新推動(dòng)市場(chǎng)要素集聚和有效配置的目的，條例聚焦產(chǎn)業(yè)協(xié)同，對(duì)制定統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄和產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃作出規(guī)定。閻銳介紹，協(xié)同立法中聚焦科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合，明確要支持高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體深化產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制，支持構(gòu)建科技成果與產(chǎn)業(yè)需求高效對(duì)接的平臺(tái)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。此外，還對(duì)以“一區(qū)多園”模式建設(shè)跨區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，以及金融支持、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)、人才流動(dòng)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等保障措施予以明確。

　　這次協(xié)同立法既有對(duì)示范區(qū)現(xiàn)有制度創(chuàng)新的固化，又制定了相應(yīng)的授權(quán)性規(guī)范和支持性、鼓勵(lì)性條款，為深化改革預(yù)留了空間。張忠偉舉例說(shuō)，條例有關(guān)“委托和授權(quán)管理”的條款，為執(zhí)委會(huì)未來(lái)推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域一體化制度創(chuàng)新提供了制度和機(jī)制保障；“立法保障”相關(guān)條款，為示范區(qū)在深化改革探索中可能涉及的“破法”改革提供了制度保障；有關(guān)“跨區(qū)域許可互認(rèn)”的條款，為示范區(qū)內(nèi)打破行政藩籬和市場(chǎng)分割，營(yíng)造穩(wěn)定公平透明可預(yù)期的營(yíng)商環(huán)境提供了制度遵循和探索路徑；有關(guān)“科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合”的條款，為示范區(qū)推進(jìn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合，培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供了行動(dòng)指南。

　　當(dāng)前，示范區(qū)正在從形態(tài)開(kāi)發(fā)邁向功能性開(kāi)發(fā)的新階段?！拔覀儗褩l例作為示范區(qū)建設(shè)的‘基石’，會(huì)同兩省一市各方，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)，依托條例的法治保障，在新的起點(diǎn)上推動(dòng)示范區(qū)建設(shè)任務(wù)落地實(shí)施。”張忠偉說(shuō)。