幾位學者討論認為，相較于直接提出違憲審查，呼吁全國人大常委會啟動特別調(diào)查程序更為慎重妥當?！疤貏e調(diào)查程序作為一個憲法制度，從未啟動過。如果全國人大常委會能夠?qū)χ卮蟮闹贫刃詥栴}，通過調(diào)查程序深入了解、再作出決議，那是最合適的辦法?！?/div>
5月23日，沈巋執(zhí)筆起草了《提請全國人大常委會就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況啟動特別調(diào)查程序的建議書》，討論定稿后，寄給了全國人大常委會辦公廳。
這份建議引起全國人大常委會的重視。何海波回憶，建議寄出后，幾位學者并未收到全國人大方面的正式反饋。但之后在某個場合，一位全國人大常委會法工委的官員告訴他，“我們?yōu)檫@封信忙了好一陣子，加班加了幾個晚上?！?/div>
讓學者們意外的是，6月20日，在孫志剛案一審過后的11天，國務(wù)院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，代之以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。
而在收容遣送辦法廢止后不到一年時間內(nèi)，2004年5月，全國人大常委會法工委備案審查室成立，曾“上書”全國人大常委會的幾位學者也被視作是備案審查室成立的間接推動者。
“搭建法治大廈的拱頂石”
備案審查室的設(shè)立，讓法規(guī)、規(guī)范性文件的審查有了專門機構(gòu)負責，也被視為備案審查制度建設(shè)的“里程碑一步”。
王鍇形容，這就像一個“開關(guān)”：原來備案審查是紙面上的制度，沒有專門機構(gòu)負責，也不知道怎么運行，備案審查室的成立，一下子把備案審查制度激活了。
在此之前，學術(shù)層面對備案審查專門機構(gòu)的設(shè)立有各種設(shè)想，有的建議在全國人大之下設(shè)立專門的憲法委員會，還有的建議由憲法法院來承擔專門職能。
在何海波看來，最后采取由法工委下設(shè)法規(guī)備案審查室的方式，是一個相對“低調(diào)務(wù)實”的方案，雖然規(guī)格比一些學者的設(shè)想要低，但在中國更行得通。
“備案審查有了專門機構(gòu)負責，啟動程序就能夠常態(tài)化?；剡^頭來看，這確實是我們建立和完善備案審查制度的一個里程碑的事件。”何海波稱。
清華大學法學院教授何海波
也有熟悉全國人大常委會法工委工作的人士向南都記者談到，備案審查即為中國的違憲審查制度，它所扮演的角色，堪稱是“國家法治大廈的拱頂石”，沒有這一拱頂石，難以保證國家法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、難以保障各國家機關(guān)有序運作、也難以保護公民基本權(quán)利和自由。
南都記者了解到，備案審查室設(shè)立之初有8位工作人員，有些是從民法室過來的，還有的是從行政法室等業(yè)務(wù)部門來的，法規(guī)備案審查室一設(shè)立，就開始做對法規(guī)、規(guī)范性文件的審查。
發(fā)布于中國人大網(wǎng)的一篇題為《改革開放40年備案審查制度的發(fā)展成就和經(jīng)驗》文章透露，從備案審查室成立到2014年十年間，對1132件公民、組織提出的審查建議進行了研究。對國務(wù)院報備的行政法規(guī)和“兩高”報備的司法解釋逐件進行主動審查。此外還對地方性法規(guī)開展了有重點的主動審查研究工作。
備案審查“破局之年”
備案審查室成立之初，其工作內(nèi)容和進展并未被外界了解，一度被形容是“鴨子鳧水”：腳掌在水下使勁，但表面看起來很平靜。
“由于種種原因，這段時期備案審查工作刻意保持低調(diào)，對審查中發(fā)現(xiàn)的問題主要通過與制定機關(guān)溝通協(xié)商，取得一致意見后，由制定機關(guān)自行糾正?！薄陡母镩_放40年備案審查制度的發(fā)展成就和經(jīng)驗》一文中提到。
“破局”出現(xiàn)在2017年。當年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議首次聽取備案審查工作報告、并對社會公眾公開。報告中披露的數(shù)據(jù)、糾錯案例也引來諸多關(guān)注，備案審查制度一下子“浮”到水面上來，社會各方面提出的審查建議數(shù)量也隨之激增。
據(jù)公開披露數(shù)據(jù)顯示，自2017年12月底到2018年2月初，不到兩個月的時間，全國人大常委會法工委就收到了3000多件審查建議，數(shù)量超過此前一年總和。
談及這一制度創(chuàng)新，王鍇認為，向人大常委會作備案審查工作報告，解決了備案審查民主正當性的問題?！胺üの蛉珖舜蟪Ｎ瘯髂甓葌浒笇彶楣ぷ鲌蟾?，最終的備案審查決定也要經(jīng)過常委會審議同意，體現(xiàn)了人大常委會的權(quán)威性”。
法規(guī)備案審查室相關(guān)負責人也表示，向常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，是有效實現(xiàn)人大監(jiān)督職責的重要途徑，有利于社會各界了解備案審查制度，也有利于促使制定機關(guān)提高文件制定質(zhì)量，提高報備及時率。
自2017年至今，全國人大常委會已連續(xù)七年聽取有關(guān)備案審查工作情況的報告，2020年的備案審查工作情況報告還首次將“合憲性、涉憲性問題”單列，并首次公布合憲性審查案例。
曾建議全國人大常委會就收容遣送啟動特別調(diào)查程序的何海波，于2021年再次“上書”全國人大常委會。這一次，他在備案審查建議中呼吁對《北京市機動車停車條例》第四十一條停車欠費罰款的規(guī)定進行審查。
這一次，全國人大常委會法工委備案審查室以書面形式向何海波作出答復，答復寫滿一張紙。其中提到，相關(guān)規(guī)定“沒能較好體現(xiàn)法律確定的原則的精神，需要逐步完善”。復函還告知，已向北京市人大常委會發(fā)函，指出該條存在的問題，并建議調(diào)整完善。
這次正式答復，讓何海波看到備案審查制度近年來的變化。公民提出的備案審查建議，可以得到全國人大常委會的回應(yīng)，同時“撬動”對違法文件的及時糾錯。
“我相信，備案審查制度將成為有中國特色的全過程人民民主的重要組成部分。法律不是說某個立法機關(guān)或者政府部門制定、人民只能去遵守，而是從制定到修改，人民都可以參與?！焙魏２ǚQ。
“小備案審查法”出臺
在業(yè)界看來，備案審查制度是基于中國的政治體制和現(xiàn)實，自己“長”出來、并不斷完善的一個制度。在制度的摸索和成長過程中，一些實踐甚至先于理論，而不少成熟的經(jīng)驗和做法，經(jīng)過總結(jié)，也逐漸被寫入制度和法律。
2023年12月29日，全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定經(jīng)十四屆全國人大常委會第七次會議審議通過。
因其是具有法律性質(zhì)的決定，不是一部法律，這份決定也被法學界稱為“小備案審查法”，成為“備案審查經(jīng)驗法律化”的體現(xiàn)。
北京大學法學院教授張翔曾向南都記者談到，“有件必備、有備必審、有錯必糾”是人大備案審查工作的主要目標，而在近年來實踐中，也基本實現(xiàn)對各規(guī)范性文件的“有件必備、有備必審、有錯必糾”，將這一目標寫入決定，體現(xiàn)出對過去備案審查經(jīng)驗的總結(jié)。
而為增強備案審查制度“剛性”，《決定》進一步明確了審查糾正“三步走”程序。審查過程中發(fā)現(xiàn)問題，要求先與制定機關(guān)溝通，督促糾正；若溝通無效，則向制定機關(guān)提出書面審查意見；若還是“糾不動”或制定機關(guān)“遲遲不改”則可以做出撤銷的決定。
在《決定》出臺之際，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴冬峰接受南都記者專訪時介紹，決定出臺后，要把決定里的相關(guān)內(nèi)容和制度機制落實下去，體現(xiàn)到備案審查的工作中。同時，也要把決定中確立的一些新機制落到工作中。比如“備案”：首先要把浦東新區(qū)和海南自貿(mào)港法規(guī)單列出來單獨統(tǒng)計進行備案，加強這兩類法規(guī)的備案工作?！皩彶椤狈矫?，也要綜合運用決定里列出的五種審查方式——依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查，特別是聯(lián)合審查，真正發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。
全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴冬峰
嚴冬峰還特別談到，對備案審查發(fā)現(xiàn)的問題，將會利用各種方式督促糾正，不會“大事化小，小事化了”。備案審查工作不僅要有“牙”，還要有“咬合力”，定要把后續(xù)的工作做到位，推動問題解決，才能真正發(fā)揮備案審查應(yīng)有的作用。
如何提升能力、調(diào)動地方積極性？
經(jīng)過40多年的實踐和探索，全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定的出臺，被視作是一個“里程碑式的事件”——終于有了一個系統(tǒng)性的規(guī)定，備案審查制度算是“立起來”了。
但也有多位業(yè)內(nèi)人士直言：如果決定不能持續(xù)落實、執(zhí)行下去，它就只能停留在紙面上。接下來，如何繼續(xù)提升人大系統(tǒng)的工作能力，同時調(diào)動地方積極性，將對各類規(guī)范性文件的監(jiān)督做實做深，成為備案審查推進的一個“必答題”。
“地方層面應(yīng)提高對備案審查制度的認識?！痹谕蹂|看來，如何調(diào)動地方備案審查的積極性和主動性，是備案審查制度建設(shè)中尤為值得關(guān)注的話題。
他指導學生對2017年以來地方備案審查工作報告進行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)連續(xù)公開備案審查工作報告的省份并不多。從公開報告的省份來看，地方開展備案審查的情況也并不穩(wěn)定，“柱狀圖顯示，各地備案審查數(shù)量并不是逐年向上的趨勢，而是有所起伏”。
“摸清底數(shù)”是加強對地方規(guī)范性文件監(jiān)督的一個切入點。今年3月15日，全國31個省(區(qū)、市)省級法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫全部建成并上線使用。
據(jù)了解，數(shù)據(jù)庫已收錄地方性法規(guī)、規(guī)章和其他各級各類規(guī)范性文件超過35萬件，入庫文件橫向覆蓋地方人大、政府、監(jiān)委、法院、檢察院五大系統(tǒng)，縱向覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級，入庫文件數(shù)據(jù)持續(xù)動態(tài)更新中。
王鍇認為，地方備案審查制度是整個備案審查制度中不可缺少的一環(huán)，因此如何充分調(diào)動地方的積極性和主動性，實現(xiàn)上下聯(lián)動、步調(diào)一致，應(yīng)是未來需要重點思考的問題。他還提醒，備案審查也應(yīng)當給地方留下制度創(chuàng)新空間，避免一些地方為了怕?lián)熑?，而重復立法、照抄照搬上位法的現(xiàn)象。
何海波則建議，備案審查機關(guān)工作程序可以更加透明，審查機關(guān)更好慎思明辨。在審查過程中，除了聽取被審查機關(guān)的意見、征求有關(guān)國家機關(guān)的意見，也可以舉行聽證會，讓建議人當面陳述意見，讓更多專家學者、社會公眾也參與進來。
他也關(guān)注到，當前就一些重大問題，法工委是以建議地方性法規(guī)制定機關(guān)自行修改為主。如果地方?jīng)]有及時修改，全國人大常委會應(yīng)當作出具有法律約束力的決議，撤銷違法的規(guī)范性文件。這種情況肯定是罕見的，但“備案審查制度有了撤銷這一大棒，說話柔聲細語才是有分量的”。
